Schwächt Covid-19 Italiens Regionen? Die Frage ist, ob die krisenbedingte Zentralisierung sich verfestigt.

Die Zeit von Covid-19 ist für Dezentralisierung in all ihren vielfältigen Formen keine leichte. Auch der Regionalismus in Italien sieht sich aktuell einem medialen Kreuzfeuer der Kritik ausgesetzt. Das zentrale Argument ist dabei, dass eine koordinierte politische und rechtliche Antwort auf die Pandemie einer einzigen und klaren Befehlskette bedürfe – ein Argument, das Proponenten des „chinesischen Modells“ der Krisenbewältigung im Übrigen nicht nur gegen jegliche Dezentralisierung, sondern auch gegen die Demokratie ins Treffen führen. Diese sei unter dem Zeitdruck eines Ausnahmezustands nicht ausreichend handlungsfähig.

„Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet“, hatte der Verfassungsjurist Carl Schmitt schon 1922 verkündet. Weil ihm die mühsame Politik des Ausgleichs von Interessen in einer pluralistischen Demokratie als „parlamentarisches Palaver“ zuwider war, sehnte als Theoretiker der Zuspitzung zwischen politischem Freund und Feind diesen Zustand der Krise geradezu herbei. In diesem Moment könne sich eine souveräne, unangefochtene und (endlich!) handlungsfähige Entscheidungsgewalt herausbilden. Auch Donald Trump brachte recht unverhohlen seine Geringschätzung der mühsamen Politik des Dialogs zum Ausdruck, indem er in seiner Antrittsrede das politische Establishment als „all talk and no action“ bezeichnete. Aber sind Formen des Pluralismus wie Dezentralisierung und Demokratie, weil sie Entscheidungsmacht auf mehrere Akteure verteilen und mitunter langwierigen Dialog erfordern, in einem Ausnahmezustand tatsächlich nicht effizient genug? Begünstigt ein solcher Zustand eine Machtkonzentration, welche Dezentralisierung und Demokratie dauerhaft, also über die Krise hinaus, bedroht?

Italiens Maßnahmen im Kampf gegen Covid-19

In einigen Ländern Europas wird die Pandemie vorsätzlich instrumentalisiert um (noch mehr) politische Macht in den Händen einiger weniger zu konzentrieren. Genannt sei hier in erster Linie Ungarn, wo seit dem „Ermächtigungsgesetz“ vom 23. März das Parlament auf unbestimmte Zeit suspendiert ist – ein weiterer Schritt in Richtung der von Viktor Orbán schon 2014 ausgerufenen „illiberalen Demokratie“ oder gar noch weiter. In Italien ist eine derartige Instrumentalisierung zum massiven Demokratieabbau nicht zu erwarten. Aber wie wirkt sich das aktuelle Geschehen auf die dezentralisierte Form des Regierens aus, vor allem auf die Autonomie der Regionen sowie der Autonomen Provinzen Bozen-Südtirol und Trentino?

Es ist offensichtlich, dass die vielfältigen Auswirkungen der Pandemie einer Reihe an Gegenmaßnahmen bedurften und bedürfen, um den Ausbruch in Schach zu halten, das Gesundheitssystem vor dem Kollaps zu bewahren und die wirtschaftlichen Konsequenzen für Unternehmen und Arbeitnehmer einzudämmen. In einem Regionalstaat wie Italien ist es ebenso offensichtlich, dass eine solche Flut an Regulierungen in so verschiedenen Bereichen von verschiedenen Regierungsebenen ausgeht (der nationalen, regionalen und lokalen) und es dabei leicht zu Überlappungen kommen kann. In den wenigen Wochen der Bedrohung durch Covid-19 wurden mit Stand zum 30. März mehr als 250 regionale Verordnungen erlassen und die Zahl steigt täglich. Dazu kommen auf der lokalen Ebene noch unzählige Verordnungen der Bürgermeister, die sie im Fall einer Gesundheitsnotlage bei Gefahr im Verzug erlassen dürfen.

Am Anfang der Maßnahmen der unterschiedlichen Regierungsebenen standen zwei in jeglicher Hinsicht außerordentliche Rechtsakte des Ministerrats: die Erklärung des Ausnahmezustands vom 31. Januar und das Gesetzesdekret vom 23. Februar, welches die „die zuständigen Behörden“ zur Ergreifung aller angemessenen Maßnahmen zur Eindämmung von Covid-19 verpflichtet. Ähnlich wie der Einsatz von Streitkräften durch den US-Präsidenten gemäß der War Powers Act von 1973 nach spätestens 60 Tagen durch den Kongress bestätigt werden muss, kann auch der italienische Ministerrat selbst in einer Ausnahmesituation nicht mehr als 60 Tage ohne die Zustimmung des Parlaments agieren. Gemäß Artikel 77 der italienischen Verfassung musste das Gesetzesdekret vom 23. Februar als eine lediglich „vorläufige Maßnahmen mit Gesetzeskraft“ innerhalb dieses Zeitraums in ein ordentliches Gesetz umgewandelt wird, was am 5. März geschah.

Bekannterweise wurden die konkreten Maßnahmen zur Eindämmung von Covid-19 seit Ende Februar durch die regionalen und lokalen Behörden, insbesondere aber auch durch eine Serie von Dekreten des Präsidenten des Ministerrates gesetzt. Das Gesetzesdekret vom 23. Februar sah zwar vor, dass Giuseppe Conte bei der Erlassung dieser Dekrete die zuständigen Minister und zuständigen Regionspräsidenten bzw. bei Maßnahmen von nationaler Tragweite den Präsidenten der Konferenz der Regionspräsidenten anhören muss. Dennoch bedeutete dies natürlich eine starke Zentralisierung und Personalisierung der Entscheidungsmacht.

Eine weitere Zäsur brachte dann das Gesetzesdekret vom 25. März, das neben einer Konsolidierung der bisherigen Maßnahmen auch den Zweck einer besseren „Koordinierung“ zwischen den Regierungsebenen verfolgte. Das Mittel zu diesem Zweck war die Einschränkung, dass die Präsidenten der Regionen und die Bürgermeister zusätzliche restriktivere Maßnahmen (z.B. eine Maskenpflicht) von nun an nur dann setzen dürfen, wenn innerhalb ihres Territoriums eine spezifische Gesundheitsnotlage besteht, diese Maßnahmen keine Auswirkungen auf wirtschaftliche Aktivitäten von nationaler Bedeutung haben und ihre Dauer bis zum Inkrafttreten von entsprechenden nationalen Maßnahmen zeitlich begrenzt ist. Es kam also zu einer „Koordinierung von oben“, indem neue Bedingungen für das Handeln der regionalen und lokalen Verantwortungsträger aufgestellt wurden.

Koordinierung der Regierungsebenen: Warum und wie?

Doch warum ist eine Koordinierung der verschiedenen Regeln, in welcher Form auch immer, überhaupt notwendig? Ganz einfach: Will man nicht riskieren, als „Covidiot“, also als die Schutzmaßnahmen ignorierende Person, abgestempelt zu werden, so muss über diese Maßnahmen Klarheit bestehen. Rechtsklarheit ist in einem Ausnahmezustand wie Covid-19 auf der anderen Seite besonders geboten, weil es schließlich um gravierende Einschränkungen von Grundrechten geht. Auf der anderen Seite ist sie gerade in einer solchen Situation durch die Flut an neuen Regeln beinahe im Tagesrhythmus besonders schwer zu gewährleisten. Nicht zu Unrecht wurde auch die „barocke Konstruktion“ so mancher Dekrete kritisiert, deren vage Formulierungen und zahlreiche Querverweise auf andere Rechtsakte die Orientierung erschweren. Wenn schon die Akte einer Regierungsebene nicht immer den vier Anforderungen von Montesquieu an gute Rechtssprache genügen, nämlich Klarheit, Einfachheit, Verständlichkeit und Genauigkeit, so wäre die Verwirrung vollkommen, wenn sich die Maßnahmen verschiedener Regierungsebenen widersprächen.

Das notwendige Maß an Koordinierung soll zunächst durch Mechanismen national-regional-lokaler Kommunikation und Kooperation erreicht werden. Seit einer grundlegenden Entscheidung des Verfassungsgerichts im Jahr 1985 ist die Beachtung des Prinzips der loyalen Zusammenarbeit gefordert. Dieses Prinzip sei einer Verfassungsordnung mit mehreren Regierungsebenen inhärent und für dessen Funktionieren absolut notwendig. Die Reform von 2001 verankerte den Grundsatz dann auch explizit in Artikel 120 der Verfassung. In der Praxis ist eine politische Koordinierung aber natürlich nicht immer erfolgreich, sodass es letztlich auch zur Einschaltung der Gerichte kommen kann. Als der Präsident der Marken Luca Ceriscioli am 24. Februar, noch ohne eine einzige bestätigte Coronavirus-Infektion, restriktive Maßnahmen wie Schulschließungen ankündigte, bekam er noch während seiner Pressekonferenz einen Anruf. Vor laufender Kamera wurde er von Premier Conte „eingeladen“ die regionale Verordnung bis zum nächsten Tag auszusetzen, um eine Koordinierung zwischen der nationalen Ebene und den Regionen zu ermöglichen. Als Ceriscioli das verweigerte, wurde die Verordnung schließlich vom regionalen Verwaltungsgericht auf Antrag des Ministerrats vorläufig außer Kraft gesetzt.

Einbahnstraße in Richtung Autonomieverlust?

Insgesamt offenbarten die bisherigen Maßnahmen im Kampf gegen Covid-19 eine krisenbedingte Zentralisierung, welche die bereits zuvor bestehende Tendenz zur Zentralisierung verstärkte. Dabei ist es eine erste Ironie der Geschichte, dass mit Venetien, der Lombardei und der Emilia-Romagna gerade jene Regionen vom Ausbruch besonders betroffen waren, die in den letzten Jahren unter dem Motto des „differenzierten Regionalismus“ mehr Autonomie gefordert hatten. Eine zweite Ironie ist es, dass sich diese Forderungen insbesondere auf zwei Materien der konkurrierenden Gesetzgebung nach Artikel 117(3) der italienischen Verfassung bezogen, die im Lichte der Maßnahmen gegen Covid-19 besonders umstritten sind, nämlich das Unterrichtswesen und der Gesundheitsschutz. Vor allem in Bezug auf letztere Materie werden gegenwärtig schon Forderungen nach einer dauerhaften Rezentralisierung laut, welche aber den relativen Erfolg des regionalisierten Gesundheitswesens unbeachtet lassen.

Zentralisierung ist in Italien jedoch nicht der einzige Politiktrend in Zeiten von Covid-19. Ebenso prägt eine starke Technokratisierung den Kampf gegen die Pandemie. Dass nun vielfach politische Entscheidungen auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse getroffen werden, ist in einem „postfaktischen Zeitalter“, in dem die Leugnung von Forschungsergebnissen zum Klimawandel oder zur Sicherheit von Impfungen Platz greift, gewiss tröstlich. In Italien wie auch in anderen Ländern wurden Virologen gar einer breiten Öffentlichkeit bekannt und avancierten im großen Medienrummel geradezu zu Popstars. „Die Zeit“ fragte sogar schnippisch, ob denn Christian Drosten als wissenschaftlicher Berater der deutschen Regierung nicht eigentlich der „neue Kanzler“ sei. Anzumerken ist, dass es zwischen der neuen Technokratisierung und der zuvor festgestellten Zentralisierung auch Wechselwirkungen gibt. Werden zentrale Entscheidungen unter maßgeblicher Mitwirkung von Experten getroffen, so beeinflusst dies nicht nur die Autonomie der Regionen, sondern die Autonomie der Politik insgesamt, egal auf welcher Regierungsebene.

Die entscheidende Frage wird sein, ob die aktuelle Zentralisierung der Politik ebenso wie ihre Technokratisierung auf den Ausnahmezustand der Pandemie beschränkt bleiben wird. In einer solchen Situation hat das anfangs erwähnte Argument der Notwendigkeit einer einzigen und klaren Befehlskette für die Bevölkerung sicherlich größere Überzeugungskraft als unter normalen Umständen. Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass Krisenzeiten infolge von Kriegen oder wirtschaftlichem Kollaps kurzfristig tatsächlich (fast) immer zu Zentralisierung führen, die sich aber dann manchmal auch verfestigt. Ein Blick auf andere Länder und ihre Reaktionen auf Covid-19 demonstriert, dass das bisherige Machtgleichgewicht zwischen den Regierungsebenen vielerorts ins Wanken gerät und neu bestimmt wird. In Brasilien etwa findet ein offener Aufstand der Governeure gegen Jair Bolsonaro statt, sodass 24 der 27 Bundesstaaten gegen den Willen des Präsidenten eine Lockerung der Ausgangsbeschränkungen verweigerten. In den USA zeigt sich wiederum eine andere Dynamik. Nachdem Trump die Bedrohung durch Covid-19 wie Bolsonaro lange geleugnet hatte, wäscht er nun seine Hände in Unschuld. An Stelle einer koordinierten Strategie gemeinsam mit den Bundesstaaten lädt er die Verantwortung für den Kampf gegen die Pandemie auf diese ab, ohne ihnen aber die notwendigen Mittel zu garantieren. Trotz dieser bemerkenswerten aber nicht unbedingt rühmlichen Ausnahmen zeigt sich im Allgemeinen jedoch eine deutliche Stärkung des Zentrums. In Italien und anderen Ländern wird es daher von entscheidender Bedeutung sein, ob die krisenbedingte Zentralisierung – ebenso wie die (momentan notwendige) Einschränkung von Grundrechten – mit der Krise enden oder sich zu einer längerfristigen Tendenz entwickeln wird. Angesichts der Zäsur, welche die Pandemie wohl darstellt, wäre eine Prognose im Augenblick nicht mehr als Kaffeesudleserei. Eine Hauptlehre von Covid-19 scheint ja zu sein, dass wir eben gerade nicht alles kontrollieren und vorhersehen können.

Karl Kössler ist Senior Researcher am Institut für Vergleichende Föderalismusforschung von Eurac Research, als Vertreter Österreichs Mitglied der Expertengruppe des Europarats zur Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung sowie wissenschaftlicher Leiter des EU-Horizon 2020-Projekts “Local Government and the Changing Urban-Rural Interplay (LoGov)“. In Zeiten von Covid-19 versucht er Homeoffice und Homeschooling unter einen Hut zu bringen.