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Dallo sviluppo e dalla buona gestione dei territori dipendono la qualità della democrazia locale e della vita dei cittadini. Le riforme territoriali che periodicamente vengono perseguite in Italia e in Europa, spesso in concomitanza con periodi di crisi, toccano direttamente i territori e le loro popolazioni. Come affrontarle al meglio e come permettere la partecipazione dei cittadini a queste politiche pubbliche sono le questioni a cui vuole rispondere questa ricerca. 

Il progetto si concentra su aspetti che legano le politiche pubbliche locali agli assetti territoriali delle autonomie e alla partecipazione dei cittadini delle comunità interessate. In un periodo in cui legami tra politica e cittadinanza si sono affievoliti e domina la sfiducia nei confronti delle istituzioni e della politica, la ricerca esamina una politica pubblica (riordino territoriale) che riguarda direttamente autonomie, competenze locali, confini comunali, identità territoriali e la mette in relazione a diverse forme di partecipazione politica dei cittadini in Alto Adige (AA) e in alcune zone affini per ragioni storico-culturali e geografiche e linguistiche, come la provincia di Trento e i Länder austriaci del Tirolo e della Stiria. Il legame tra partecipazione dei cittadini e impatto delle politiche pubbliche è infatti molto stretto: la partecipazione delle comunità interessate è essenziale per l’accettazione, la legittimazione e la buona riuscita delle politiche e delle loro riforme.

La ricerca fornisce un doppio contributo, sia pratico che teorico. Attraverso gli strumenti della scienza politica e avvalendosi di tecniche sia quantitative che qualitative e di un approccio comparato, si offrono una serie di dati e analisi per valutare in modo nuovo il livello di autonomia dei territori, sia a livello locale che comparato. Dati e analisi utili per affrontare la politica di riordino ma, analogamente, anche altre politiche pubbliche. I territori analizzati (l’Alto Adige, la provincia autonoma di Trento, i Länder del Tirolo e della Stiria) verranno inseriti come casi studio specifici nel dibattito internazionale, contribuendo anche alla discussione teorica a livello accademico e all’avanzamento del dibattito a livello comparato e internazionale, attraverso dati nuovi e originali su zone finora poco studiate rispetto a questi temi.

Questo studio si rivolge, oltre che alla comunità accademica, sia agli amministratori e policy-makers locali, sia alla cittadinanza. Ai primi con l’obiettivo di fornire nuovi e più mirati strumenti di valutazione di policy e dati utili per il policy-making; alla seconda con quello di presentare informazioni accurate e rigorose per poter incrementare la partecipazione consapevole.

I temi (partecipazione) e le politiche pubbliche (le riforme territoriali) affrontati sono di grande attualità, soprattutto in tempi di crisi economica, sociale e politica. In linea con il programma Horizon 2020 e il futuro Horizon Europe dell’Unione europea, che spingono ad affrontare le grandi sfide delle società contemporanee, questo studio si pone quindi sulla frontiera più attuale della ricerca.

I risultati di questo studio, che verranno resi noti a scadenze regolari nel corso del biennio (si veda il Gantt chart e i relativi Deliverables), consentono di acquisire informazioni progressive sui vari aspetti trattati. Inoltre, la costante partecipazione a conferenze di alto livello internazionale consentirà, da un lato, di far conoscere i casi dei territori analizzati in modo sistematico e di porli in un contesto comparato; dall’altro lato, di apprendere alcune altre best practices che possono man mano contribuire a raffinare le analisi e le interpretazioni per un miglior impatto e migliori risultati finali.

L’esperienza pregressa della proponente nell’ambito delle politiche locali, sia come campo di studio che come attività di consulenza e formazione (v. CV e pubblicazioni), rende possibile non solo mettere in campo l’expertise necessario, sia teorico che tecnico, per condurre un progetto come quello proposto, ma anche l’attivazione di network internazionali, rafforzandoli e allargandoli. Questi elementi consentiranno al progetto e ai risultati che si otterranno, di avere un’ampia risonanza sia in Italia che all’estero.

I risultati della ricerca consentiranno di far avanzare le conoscenze teoriche e pratiche rispetto a temi estremamente attuali in territori, come l’Alto Adige, particolarmente significativi per il livello di autonomia che li caratterizza: si avranno perciò utili ricadute sui territori coinvolti e un positivo impatto sul policy-making locale e sulla partecipazione e, di conseguenza, sulla qualità della democrazia locale.

1.1.    (Brief) State of the Art of the research in the field

In tempo di crisi è noto che le politiche di austerity e di controllo della spesa siano il paradigma di policy dominante (Randma-Liiv/Kickert 2017). Le cosiddette crisis-driven reforms hanno caratterizzato praticamente tutti i paesi europei e quasi tutti i settori di policy (DiMascio/Natalini 2015; Bolgherini/Dallara 2016), comprese quindi le politiche di riordino territoriale, che sono state caratterizzate (quasi) ovunque da forti pressioni per la deframmentazione municipale (ovvero a favore di fusioni e cooperazioni intermunicipali per la gestione di funzioni e servizi pubblici) (Swianiewicz 2018).

La politica di riordino territoriale incide profondamente sull’autonomia locale: le recenti riforme hanno quasi sempre ridotto il margine di manovra degli enti locali (Bolgherini 2016). Tuttavia recenti studi hanno riportato al centro dell’interesse la dimensione regionale e locale e i loro rispettivi indici di autonomia – quello regionale (Regional Authority Index/RAI (Hooghe et al. 2016), e quello locale Local Authority Index/LAI (Ladner et al. 2019) – e hanno mostrato una tendenza all’aumento di questi valori nella maggior parte dei paesi europei. 

Il grado di autonomia a sua volta incide sul livello di partecipazione della cittadinanza (van Houwelingen 2018), così come vi incidono i processi di riordino (Koch/Rochat 2017; Lapointe et al. 2018).

Nonostante queste tendenze comuni, diverse scelte rispetto al riordino territoriale sono state compiute in Europa, così come all’interno dei singoli paesi: Italia (Bolgherini et al. 2018) e Austria (Heinisch et al. 2018) non fanno eccezioni, pur essendo entrambi paesi con un numero molto alto di piccoli comuni (Kuhlmann/Bouckaert 2016) e che quindi affrontano le questioni legate alla cosiddetta frammentazione comunale (Pitlik/Wurth 2012).

Questa ricerca intende quindi perseguire i più recenti percorsi di ricerca intrapresi a livello internazionale, in particolare le relazioni tra riordino territoriale e partecipazione, proprio in funzione dei diversi gradi di autonomia e delle diverse scelte di riordino effettuate nelle varie comunità territoriali.

1.2.   Aims and Scope

In questo contesto il progetto vuole gettare luce su un aspetto ancora poco esplorato nelle scienze sociali ma estremamente rilevante, ovvero l’impatto dei rapporti centro-periferia sulle politiche pubbliche e sulla partecipazione politica. In particolare si vuole rispondere, con l’approccio proprio della scienza politica, alle seguenti domande di ricerca:

RQ1: Come sono cambiati gli assetti Centro-Periferia, e Perché, nella policy di riordino territoriale  in alcuni contesti territoriali.

RQ2: Se e Come queste riconfigurazioni si sono ripercosse sulla partecipazione politica negli stessi territori

Il settore di policy considerato sarà quello delle relazioni intergovernative multilivello – detta anche policy di riordino territoriale - in cui i rapporti centro/periferia sono salienti.

La politica di riordino territoriale riguarda non solo gli aspetti classici dell’autonomia locale e regionale (da quello normativo a quello fiscale) ma anche altri aspetti che invece riguardano l’identità (etnico-linguistica ma anche più semplicemente territoriale) e le varie facce della partecipazione politica. I rapporti centro-periferia e multi-livello, quelli orizzontali nell’ambito delle cooperazioni intercomunali, e quelli tra istituzioni politiche e cittadinanza sono infatti il cuore della politica di riordino territoriale. L’aspetto multilivello di una politica è fondamentale per comprendere le interazioni tra lo Stato centrale, le Regioni e le Autonomie Locali. Il riordino territoriale ha questa caratteristica e ha l’ulteriore vantaggio di includere il livello locale - di solito trascurato nelle analisi di questo tipo che si concentrano invece sui rapporti tra Stato centrale e regioni. I governi e le Autonomie locali devono adempiere a una serie di compiti fondamentali e sono responsabili di una molteplicità di servizi per i territori, oltre che rappresentare il livello di governo più vicino ai cittadini e che quindi deve rispondere alle esigenze e alle domande della comunità di riferimento, anche nella gestione delle politiche pubbliche. Se e come si sono riconfigurati i rapporti multilivello a partire proprio dal livello locale rappresenta quindi una domanda di ricerca estremamente interessante. A maggior ragione se studiata a livello comparato.

Una serie di paesi europei verranno considerati nella parte di rassegna panoramica della ricerca, mentre su due (Italia e Austria, e alcune loro zone – province autonome di Bolzano e Trento, Tirolo e Stiria) si concentrerà la parte di approfondimento.

Dal punto di vista della politica di riordino territoriale, quasi tutti i paesi europei hanno affrontato, negli anni passati ma più di recente in quelli della crisi, riforme a livello nazionale e/o substatale tese a modificare, più o meno profondamente, gli assetti multilivello e le articolazioni territoriali, attraverso processi di deframmentazione municipale (fusioni di comuni) ma anche attraverso la cooperazione intermunicipale (IMC).

Le riforme hanno assunto caratteristiche diverse da paese a paese ma anche da zona a zona all’interno dello stesso paese. I casi di Italia e Austria sono emblematici da questo punto di vista. I due paesi presentano un numero molto alto di piccoli comuni e hanno una popolazione media per comune al di sotto dei 10mila abitanti. Ciononostante in alcune zone (es. regioni italiane come l’Emilia-Romagna, o come la provincia autonoma di Trento; o alcuni Länder austriaci come la Stiria) si è proceduto con un certa intensità verso le fusioni, mentre in altre zone (es. la provincia autonoma di Bolzano, o le regioni Umbria e Basilicata) non si è intrapresa questa strada. Questi diversi atteggiamenti, le loro cause e le conseguenze, saranno oggetto della ricerca, prendendo come casi studio alcune regioni in particolare.

1.3.   Methodology

Le regioni saranno due per ognuno dei due paesi considerati, scelte secondo una serie di criteri tra cui: la presenza di un numero elevato di comuni di piccole dimensioni (e quindi di un alto livello di frammentazione municipale) e la presenza di un potenziale fattore incentivante al riordino; la presenza di peculiarità che possono influire sui rapporti centro-periferia e sulle dinamiche sul territorio che da esse emergono (ad es. la presenza importante di aree di montagna, oppure la presenza di minoranze etnico-linguistiche); il diverso atteggiamento nei confronti della politica di riordino territoriale (es. aver di fatto proceduto a fusioni o meno). Come è noto, i due paesi hanno rispettivamente un assetto federale con regioni a regime costituzionale ordinario (Austria) e un assetto unitario ma regionalizzato con regioni e province anche con regimi differenziati (Italia). La scelta dei casi tiene conto di questo elemento, privilegiando l’analisi di casi italiani (le due province autonome di Bolzano e Trento) che consentano comunque un livello di autonomia più agevolmente raffrontabile con quello dei Länder austriaci.

Le regioni selezionate per la parte di comparazione a medio raggio sono dunque: il Tirolo e la Stiria in Austria, l’Alto Adige e la provincia autonoma di Trento in Italia. La comparazione binaria permette di raffrontare regioni che hanno scelto di non procedere a riforme di riordino territoriale (Provincia Bolzano e Tirolo) con altre che invece le hanno attuate e si sono orientate anche verso le fusioni (Provincia Trento e Stiria).

L’arco di tempo considerato saranno gli anni a cavallo della crisi globale, con l’intento di operare un’analisi di tipo pre/post che copra circa un decennio (2008/2010 – 2019/2020). Si considereranno gli anni 2010/2012 come anni di giuntura critica, in cui cioè le misure di austerità e le riforme dettate dalla crisi hanno raggiunto in tutta Europa il momento di massima espansione e pregnanza, tale da determinare appunto una cesura.

L’approccio metodologico utilizzato sarà quello dei mixed methods, ovvero l’impiego di metodi sia quantitativi sia qualitativi, con l’obiettivo di incrementare l’affidabilità dei dati e della spiegazione delle relazioni tra i fenomeni analizzati (Schoonenboom/Johnson 2017).

Il progetto si sviluppa in due parti principali (si vedano l’articolazione e i WP nella sezione 1.5): una basata su una comparazione a medio raggio in cui verranno impiegati anche metodi quantitativi e una basata invece su una comparazione binaria in cui si impiegheranno soprattutto tecniche di ricerca qualitative.

In sintesi, per la parte 1 (Comparazione medio raggio): si procederà ad aggiornare i dati disponibili e a rilevare quelli mancanti attraverso la tecnica dell’Expert Survey, integrando, se e ove necessario, con interviste di approfondimento con gli stessi esperti. La somministrazione del questionario verrà effettuata tramite strumenti come surveymonkey o googlesurvey. L’analisi quantitativa sarà effettuata ove possibile attraverso tecniche di regressione OLS.

Per la parte 2 (Casi studio in profondità), dopo un’analisi condotta in parte con tecniche quantitative di regressione e Difference-in-Difference (DiD), quella basata su tecniche qualitative di ricerca si avvarrà invece, in particolare, di interviste faccia a faccia (da svolgersi nella lingua madre degli intervistati) con interlocutori privilegiati (es. policy-makers, sindaci, consiglieri comunali, funzionari, comitati civici, promotori o oppositori dei progetti di fusione) contattati con tecnica snowball.

La prospettiva comparata e poi l’analisi specifica nelle zone oggetto della ricerca, forniscono sia dati cross-country che in profondità. L’affidabilità di questi dati è data dalle tecniche utilizzate (Expert survey, OLS, DiD, interviste) e dal fatto di compendiare metodi diversi (quantitativi e qualitativi) nella spiegazione/interpretazione delle relazioni tra i fenomeni analizzati, sfruttando quindi al meglio le potenzialità di entrambi.

1.4.   Overview of the Research Activities and Expected Outputs

Il progetto è organizzato in 5 working packages (WPs): quattro di essi (WP1-4) costituiscono la parte scientifica del progetto mentre l’ultimo (WP5) è dedicato alle attività di divulgazione-disseminazione-impatto. Scopo, compiti e ambito di analisi, e prodotti attesi per ogni WP sono dettagliati di seguito (si veda anche il GANTT chart).

WP1 COSTRUIRE L’INDICE DI AUTONOMIA MULTI-LIVELLO

Scopo - Con il WP1 si intendono raggiungere due scopi: 1) aggiornare i due più noti indici di autonomia locale ad oggi disponibili e fermi, rispettivamente, al 2010 e al 2014 – il Regional Authority Index (RAI) (Hooghe et al. 2016) e il Local  Authority Index (LAI) (Ladner et al. 2019) - al fine di ottenere una panoramica più estesa possibile (la cui ampiezza dipenderà dal tasso di risposta all’expert survey) del valore di questi indici al 2020. 2) costruire, sulla base del LAI e del RAI, un più specifico e preciso indice di autonomia territoriale multilivello (TEMAI) che tenga conto della politica di riordino territoriale e dei territori casi studio della ricerca. Il WP1 intende creare una base conoscitiva comparata per poter poi meglio inserire i casi nazionali (Italia e Austria) e quelli regionali (le province autonome di Trento e Bolzano, la Stiria e il Tirolo).

Compiti e ambito - Il WP1 è articolato in 4 compiti. Il primo (1.1) è dedicato, da un lato, alla costruzione del panel di esperti e alla presa di contatto con gli stessi e, dall’altro lato, alla stesura e alla preparazione del survey e a eventuali interviste di approfondimento via telefono/skype, se e ove necessario. Il secondo (1.2) procede analogamente per il LAI. I due panel di esperti in larga parte coincideranno. Il terzo compito (1.3) è dedicato invece alla preparazione del survey specifico sul territorial multilevel authority index (TEMAI) per le due province autonome e per i due Länder austriaci. Il panel di esperti sarà composto dagli studiosi interpellati in 1.1 e 1.2 per Italia e Austria ed eventualmente integrato con altri studiosi specialisti delle regioni analizzate. Il quarto (1.4) consiste nella composizione e organizzazione dei dataset.

Prodotti - Il WP1 produrrà tre dataset su RAI (Deliv_1.1), LAI (Deliv_1.2) e TEMAI (Deliv_1.3), che saranno resi pubblici alla fine del progetto, da valutare se in modo congiunto o separato. Sulla base dei tre dataset verrà elaborato articolo in inglese da sottoporre a una prestigiosa rivista internazionale peer-reviewed (Deliv_1.4) con i risultati dei tre indici.

WP2 SPIEGARE IL LIVELLO DI AUTONOMIA

Scopo - Il WP2 ha l’obiettivo di capire le ragioni delle eventuali variazioni degli indici di autonomia nei paesi che saranno compresi nei dataset per LAI e RAI, e nelle regioni prescelte per il TEMAI, anche avvalendosi, ove possibile, di modelli quantitativi. Questo WP ha come obiettivo quello di cercare di spiegare come e perché  varia il grado di autonomia territoriale multilivello anche in relazione alle riforme (attuate o meno) di riordino. Partendo dalle caratteristiche delle 4 regioni/province considerate (es. peculiarità territoriali, infrastrutturali, ma anche politiche) e basandosi su una serie di indicatori suggeriti dalla letteratura per affrontare la policy di riordino si cercherà di individuare i fattori determinanti di tali eventuali variazioni, e di spiegare l’eventuale ruolo dei (mancati o attuati) processi di riordino.

Compiti e ambito - ll primo (2.1) dei quattro compiti del WP2 è di individuare sulla base della letteratura esistente le variabili che possono entrare nei modelli per gli indici RAI e LAI a livello comparato, il secondo (2.2) di costruire e affinare i modelli stessi, distinti per indice. Il terzo e quarto compito (2.3-2.4) sono analoghi ma tesi alla costruzione di modelli esplicativi per il TEMAI.

Prodotti - Uno (o due, da valutare in funzione dei risultati emersi) articolo in inglese da sottoporre a una prestigiosa rivista internazionale peer-reviewed (Deliv_2.1, ev. Deliv_2.2).

WP 3 COLLEGARE RIORDINO TERRITORIALE E PARTECIPAZIONE POLITICA

Scopo - Nel WP3 si scende nell’analisi in profondità dei quattro casi studio mettendo in relazione lo specifico strumento di riordino territoriale delle fusioni di comuni con i vari tipi di partecipazione politica nei due gruppi (dei comuni fusi e di quelli non fusi) nelle 4 zone prescelte, al fine di individuarne le differenze e darne possibili interpretazioni. Si esploreranno pertanto le relazioni tra gli indici di autonomia territoriale, in particolare quello creato nella prima parte della ricerca, e i livelli di partecipazione politica (elettorale ma non solo) nelle quattro regioni considerate in questa ricerca. In questo WP l’analisi verrà condotta in modo da dare conto delle differenze, sia paese per paese che a livello comparato, tra quelle zone che hanno proceduto a riordino territoriale e quelle che non lo hanno fatto.

Compiti e ambito - La partecipazione elettorale sarà misurata attraverso il tasso di affluenza alle urne alle varie elezioni. Saranno considerate elezioni a vari livelli territoriali svoltesi in periodi precedenti e successivi sia alla cesura del 2012, sia anche agli eventuali processi di riordino territoriale avvenuti nei casi studio. Altri tipi di partecipazione dei cittadini saranno rilevate allo stesso modo, attraverso misurazioni a livello aggregato come il Democracy Barometer o quelle proposte da Denters et al. (2014). La comparazione tra i due gruppi di comuni nei 4 casi verrà effettuata, se possibile, con la tecnica della Difference in differences (DiD). Il primo compito (3.1) consiste quindi nella raccolta dei dati sui comuni fusi e su quelli non fusi e nella loro selezione, nonché sui vari tipi di partecipazione dei cittadini a livello aggregato nei comuni delle 4 regioni. Il secondo consisterà nell’elaborazione dei dati aggregati e delle comparazioni tra i due gruppi (comuni fusi e non fusi) (3.2)

Prodotti - Un articolo in inglese da sottoporre a una prestigiosa rivista internazionale peer-reviewed (Deliv_3.1).

WP4 ESPLORARE I LEGAMI TRA RIORDINO TERRITORIALE E PROCESSI PARTECIPATIVI

Scopo - ll WP4 tende a predisporre un’indagine esplorativa sui possibili legami tra processi di fusione di comuni e partecipazione politica, in particolare se e come quest’ultima possa determinare gli esiti dei processi di riordino. Si cercherà di fornire ipotesi interpretative sulla base dei dati empirici raccolti e delle prime evidenze/risultati e di predisporre su questa base una serie di ipotesi e RQs per sviluppare eventuali future ricerche.

Compiti e ambito - In un campione di comuni dei territori analizzati saranno individuati gli interlocutori privilegiati con cui interagire e ne sarà reperita la disponibilità a sottoporsi a questionari e/o interviste (4.1) effettuati, sempre tramite strumenti come surveymonkey o googlesurvey e/o faccia-a-faccia e telefonicamente, durante un ampio periodo di tempo (4.2) in modo da far man mano confluire anche i risultati delle altri parti della ricerca.

Prodotti - Un rapporto di ricerca, redatto in italiano e in tedesco, comprensivo di ipotesi e possibili RQs, che possa fornire una base di partenza per future ricerche sul tema della partecipazione dei cittadini ai processi di riordino territoriale e, più in generale, alle politiche pubbliche che riguardano i confini e il concetto di territorio (Deliv_4.1).

WP5 DISSEMINARE I RISULTATI

Scopo - Il WP5 si concentra sulla disseminazione e l’impatto del progetto. Oltre alla partecipazione ai maggiori convegni internazionali e nazionali di scienza politica in cui presentare i risultati parziali della ricerca durante l’intero periodo di ricerca, due tavole rotonde/seminari conclusive sono previste al fine di discutere i risultati della ricerca e di diffonderli sul territorio e a livello delle istituzioni locali.

Compiti e ambito - I tre compiti del WP5 saranno, rispettivamente, la divulgazione a conferenze/seminari/SummerSchools ecc… (5.1), la preparazione del seminario scientifico (5.2) e quella del seminario/presentazione presso gli enti locali (5.3), che chiuderanno la ricerca e ne presenteranno e discuteranno i principali risultati.

Prodotti - I prodotti saranno - oltre alla partecipazione alle conferenze (indicata sempre con Deliv_5.1) e gli incontri finali organizzati (Deliv_5.2, Deliv_5.4) - la redazione di due relazioni finali che verranno presentate durante i seminari/presentazioni previsti (Deliv_5.3, Deliv_5.5).